农地入了市 “沉睡资源”变“活资产”——甘肃陇西农地入市试点共享红利观察

2021-12-28 09:09:18来源：经济参考报

2015年初，甘肃省定西市陇西县开展农村集体经营性建设用地入市（以下简称“农地入市”）改革试点。新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》于2021年9月1日起施行。近期，记者在陇西调查了解到，当地试点工作成果颇丰，排摸掌握了全县农村集体经营性建设用地的具体情况，形成一系列改革创新的制度保障，组织入市交易土地122宗568.5亩。集体“死资源”变成“活资产”，激发了社会力量投资农村，农地入市的“红利”给乡村振兴带来了“动力”。

陇西在试点过程中发现农地入市存在“小而散”规划难、村级财务管理能力不足等问题。基层受访人员建议出台有关农地入市相对具体的细则办法、相关配套的法律法规，通过金融手段提高企业对农村集体经营性建设用地的接纳度，并常态化推进以分享改革红利，助力乡村振兴。

构建制度模型明确入市方法

试点工作中，陇西就如何调动农民群众参与的积极性，入市程序、收益分配等问题，确定了“5123”工作方法和流程。

“5”即五定：定主体、定途径、定方式、定形式、定用途；“1”即一议：决策权由集体内部经济组织会议研究；“2”即二示：入市事项和成交结果全部向群众公示；“3”即三审：乡镇审核、国土局审查、领导小组审定。

2015年11月27日，甘肃省陇西县农地入市试点工作首次交易会敲响第一锤，在自愿有偿退出的前提下，陇西县首阳镇南门村中药材商鲜守杰将175.97平方米宅基地以980元/平方米的成交价入市，入市后将更改为商业用地的土地作为抵押物，在甘肃陇西农商银行贷款215万元用以扩大中药材经营。

试点工作中，陇西完成了全县17个乡镇215个行政村农村集体建设用地（含宅基地）使用权确权登记，查清全县共有农村集体经营性建设用地5094宗5195亩，并按照“用途、入市途径、入市条件”进行了细分。

甘肃省自然资源厅自然资源开发利用处处长罗雅修介绍，陇西作为农地入市试点地区，为后续在全省开展入市工作积累了经验。新修订的《中华人民共和国土地管理法》2020年1月1日施行后，甘肃省武威市借鉴陇西县试点经验，积极开展农地入市工作。

调控土地供给助推城镇建设

曾经，陇西县首阳镇的中药材交易中心门口缺乏规划，贩运药材的货车随意停放，主干道狭窄，十分拥堵。

近年来，首阳镇结合农地入市试点完善中药材特色小镇规划，对临街改变用途的宅基地统一规划、引导入市，探索出小城镇建设用地的多元保障机制。

试点工作中，首阳镇街面商业房用地“就地入市”75宗36.6亩，成交价款1474万元，入市后新建和追加投资已达1.7亿元以上。

“首阳中药材交易中心周边的农地入市工作，让该部分用地的土地产权更清晰，最明显的效益是拓宽了首阳镇的镇区主干道，规划整齐的街道、商铺，对首阳镇的营商环境有了质的提升。”陇西县自然资源局副局长崔俊堂说。

“当前乡村振兴进程中，农地入市为土地集约化、产业规模化发展提供了新的探索，为城镇建设和规划提供了新的方式，赋予集体土地完整权能，更激发了社会投资农村的动力。”首阳镇党委书记朱玛琥说。

共享改革红利农民获得感显著提高

入市试点以来，陇西指导重点村同步开展了村级组织管理相关制度的修订完善，明确入市土地的收益管理和使用用途，显化入市收益的资金具体流向。特别在集体土地收益的分配环节，全权交由集体和农民自主决策。

针对陇西村集体经济组织实际情况，确定集体内部留成部分不得少于所得土地增值收益60%的分配原则，陇西县首阳镇先期入市取得1474万元收益金，对集体经济组织取得的549万元土地增值收益，集体留存329.4万元，成员分享219.6万元，先后两年分两次分配给首阳镇南门村1571户，充分调动农民参与改革的积极性。

试点过程中，陇西还积极谋划“异地调整入市”，将和平乡潘家湾村内零星分散的集体建设用地进行复垦，“合零为整”异地调整到渭北高效农业示范园区集中入市。

2017年，位于渭北高效农业示范园区的甘肃裕新农牧科技开发有限公司将陇西县云田镇安家咀村设施农业用地中的13.24亩生产附属用地通过异地调整方式在本区入市后，以该宗土地及其地上建筑为抵押物抵押贷款，并整合资产来扩大生产，在周边乡镇新建种薯繁育基地2000亩，辐射带动周边五个乡镇群众就业增收。

33岁的云田镇安家咀村村民尉彩霞在该公司从事库房管理工作，每月有3000多元收入。她说：“这里工作稳定、离家近。企业建在乡村、依托乡村，给我们周边村民带来了切实的收益。”

农地入市工作让陇西部分企业抓住机遇，完善了土地权能，增加了企业融资能力，让企业在当地投资发展更有信心，进一步带动周边群众就业，分享改革红利。

基层盼实现农地入市常态化

农村土地制度改革的目的是实现国有、集体土地“同权同价同责”。但记者在陇西调查了解到，一是农村集体经营性建设用地呈现“两小一散”特征，即总量小、宗地面积小、分布散，致集体经营性建设用地利用效率较低，整合难度大。

二是入市后存在“不同权”事实，金融机构认可度不高，企业融资难。陇西县自然资源局国土空间用途管制和资源利用股股长文斌介绍，曾有企业将农地入市后的土地抵押贷款，但被银行以“集体经营性建设用地不是国有土地，只有国有土地才能贷款”为由拒绝了贷款申请。“一定程度上挫伤了中小企业对农村集体经营性建设用地的积极性和接纳度。”文斌说。

三是欠发达地区村集体经济组织的财务管理能力、监管能力有待提高。朱玛琥认为，“村集体通过土地拿到一笔合法合规的收入是好事，但就长远发展来看，村集体经济组织对收益资金的管理与使用能力不强。”

另外，受访基层工作人员告诉记者，村集体和村民的主观意识对农地入市工作开展有较大限制：一方面村级工作人员对土地管理制度了解少，另一方面是村集体和农民对集体土地的盘活思路不够活跃，土地所有权能没有很好地发挥。

针对试点工作中农村集体经营性建设用地入市暴露出的问题，受访基层人员建议，一是进一步分层细化农村集体经营性建设用地入市相对具体的细则办法和实施文件。二是提升入市地块的金融认可度。“看似是押地贷款的问题，实质上是集体建设性用地权能保障的问题。”崔俊堂认为，让农地入市后变成可抵押物，有利于中小企业对集建地的认可接纳。三是尽快加强村级管理人才培养，提高村集体经济组织管理、领导能力。受访人员期盼实现入市工作常态化开展，激发社会投资农村的活力，进一步完善农村土地集约化、产业规模化发展，助推城镇建设，提高农村老百姓对乡村的认同感、幸福感。

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